侯某进、朱某玉与某县人民政府土地行政登记案

湖南省高级人民法院

行政判决书

（2013）湘高法行终字第10号

上诉人（原审原告）侯某进，男。

上诉人（原审原告）朱某玉，女。系侯某进之妻。

委托代理人唐某仁，湖南某律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）某县人民政府。

法定代表人李某，县长。

委托代理人万某纯，某县国土资源局法规股股长。

委托代理人金某花，湖南某律师事务所律师。

原审第三人某县溪某镇人民政府。

法定代表人向某海，镇长。

上诉人侯某进、朱某玉因与被上诉人某县人民政府土地行政登记一案，不服张家界市中级人民法院（2012）张中行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

原审查明，1988年4月10日，第三人某县溪某镇人民政府为了修建办公楼及宿舍，经得被告某县人民政府同意，与本案争议之地当年所在的长某村签订了《关于征用土地建房的协议书》，协议书中约定甲方（镇政府）征收使用乙方（长某村）17亩土地用作政府办公楼及宿舍建设，这17亩土地包括了本案中争议之地（即原告侯某进、朱某玉诉称的位于溪某镇新街居委会桥头组将军山堰塘靠山边的一块约1亩土地）。2011年5月30日，被告根据第三人的申请，为其发放了国有土地使用证。但两原告认为，争议之地是原告侯某进母亲许幺妹的菜地，并且自两原告结婚后，该争议之地一直由两原告使用。故两原告向人民法院提起行政诉讼，要求确认被告为第三人颁发国有土地使用证的行为违法并撤销颁发的国有土地使用证。

原审认为，根据1988年4月10日第三人与本案争议之地当年所在的长某村签订的《关于征用土地建房的协议书》的内容，可知包括本案争议之地在内的17亩土地已被第三人所征。2011年5月30日，被告给第三人发放102号国有土地使用证，是对该宗土地国有使用权的进一步确认。既然该宗土地早已属国家所有，权属明确，那么无论该宗土地的所有者是否对其进行了有效管理以及尽管两原告诉称本案争议之地为其所用，都无法改变该宗土地国家所有的性质。而且被告给第三人发证之前，经过了申请、登记、现场测绘、权属界址认定、公告等程序，即依法发证。因此，被告给第三人颁发102号国有土地使用证程序合法，事实清楚，两原告无权要求确认被告为第三人颁发国有土地使用证的行为违法并撤销颁发的国有土地使用证。据此，原审依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决，驳回原告侯某进、朱某玉的诉讼请求；本案受理费为50元，由候万进、朱某玉承担。

上诉人侯某进、朱某玉上诉称：一、被上诉人给第三人颁证的依据不合法。1、被上诉人提交的《关于征用土地建房的协议书》是不合法的无效协议。该协议征用的土地所有权人是某县溪某镇长某村桥头组，而该协议没有该组的盖章和代表人签字，只有加盖的村委会的公章（没有村委会的人员签字，字均系镇政府人员一人所签）。故该协议缺乏真实性、合法性，不能予以认定，不能作为颁证依据。2、征用土地审批单是无效证据。本案颁证的土地面积为17亩，依照法律规定，征用土地面积10亩以上的省级人民政府才有批准权限，而被上诉人作为县级人民政府没有批准权限。故颁证所依据的批准文件是无效的批准文件。3、被上诉人提交的征用土地及颁证红线图中明确了“同意补办红线图内土地壹拾叁亩，其中水塘1.3亩”，而上诉人争议的土地不在红线图之内，故即使认定红线图范围内的土地使用权应该归第三人，也不能将争议土地的使用权确权给第三人并给其颁证。二、颁证程序违法。1、被上诉人在给第三人颁证之前，该土地的使用权就存在争议，上诉人及该组居民与第三人就土地使用权纠纷经过了多次协商，没有达成一致意见。被上诉人在颁证之前没有对该纠纷进行调解，没有在调解不成之后做出确权的处理决定，便直接给第三人颁证，程序违法。2、被上诉人在颁证之前没有经过现场测绘、四界权利人界址认定、公告等程序，即给第三人发证，程序违法。请求撤销张家界市中级人民法院（2012）张中行初字第43号行政判决，依法改判；一切诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人某县人民政府答辩称：本案一审法院作出的行政判决认定事实清楚，适用法律正确，理应予以维持。一、被答辩人在本案中不是适格主体。被答辩人诉称溪某镇新街居委会桥头组将军山堰塘靠山边的一块约1亩的土地即本案争议土地是其自留地，没有事实依据。也就是说，被答辩人既不是土地所有权人，也并非土地合法使用权人，其与本案没有任何利害关系。因此，被答辩人并非本案适格主体，无权提出任何主张。二、被答辩人提出第三人与长某村签订的《关于征用土地建房的协议书》系不合法的无效合同，这一观点不成立。因农村土地属农民集体所有，长某村作为村一级集体组织，是集体土地的所有权人。1988年4月，第三人经长某村同意，与长某村签订《关于征用土地建房的协议书》征收长某村的17亩土地，并以每亩100元进行了补偿。显然，该协议书在双方平等协商下签订，其真实性、合法性毋庸置疑。三、关于土地审批单的效力问题。经长某村同意，第三人于1988年4月与长某村签订《关于征用土地建房的协议书》征收长某村的17亩土地，由此开始第三人就一直使用该17亩土地，至今已有20余年，答辩人已在1988年4月批准征收，其批准行为至今已超过20年，已成既定事实。该17亩土地当然属国有土地，后交由第三人使用，第三人当然就是该宗土地的合法使用权人。四、被答辩人提出的本案争议土地不在红线图范围之内，这一说法与实际不符。通过实地查看，本案争议土地就在已被批准征收并由第三人使用的4亩桔园内，对于这一点在一审被答辩人也已经认可。五、被答辩人提出本案土地使用权存在争议，答辩人在此情况下给第三人核发国有土地使用证系程序违法，这一说法不成立。法律上的土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属存在争议，本案土地使用权不存在法律意义上的争议。本案所涉及土地早在1988年就已被批准征收为国有土地，并由第三人一直合法使用至今，即使以前对该土地有争议，但在1988年就确定了该宗土地的所有权和使用权，因此，根本不存在被答辩人诉称的土地使用权存在争议。六、被答辩人提出答辩人在颁证之前没有经过现场测绘、四界权利人界址认定、公告等程序，与事实不符。答辩人在受理第三人要求发证的申请后，即安排工作人员进行审查、核实、现场测绘、相邻单位权属界认定、发布审核结果公告，并绘制测绘图等等。总之，答辩人给第三人核发的国有土地使用证事实清楚，证据确实充分，程序合法，一审法院据此作出的认定事实清楚、适用法律正确的行政判决，请依法予以维持，并驳回被答辩人的上诉。

当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。

本院认为，一、被上诉人给第三人登记颁证依据充分。根据《土地登记办法》第七条、第九条、第二十六条的规定，被上诉人某县人民政府依原审第三人溪某镇人民政府的申请和其提供的1988年4月的《征用土地申请书》、《关于征用土地建房的协议书》以及《某县人民政府基本建设征用土地审批单》等批准文件和相关证明材料，进行土地权属初始登记，事实依据充分。二、上诉人提出的被上诉人给第三人颁证依据不合法的理由不能成立。第一，上诉人对其提出的《关于征用土地建房的协议书》是不合法的无效协议并称征用的土地是长某村桥头组的、字系镇政府人员一人所签的事实，并没有提供相应充分的证据予以证明；第二，上诉人上诉提出的《协议》缺乏真实性、争议土地不在红线范围内的问题，在一审庭审中，上诉人及其代理人对《协议》的真实性和争议的土地在102号证的红线范围内的事实表示认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，人民法院可以对《协议》的真实性和争议的土地在颁证的红线范围内的事实予以认定；第三，本案主要审查被上诉人给第三人登记颁证这一具体行政行为，对1988年4月征用土地的行政行为不详细审查，在《某县人民政府基本建设征用土地审批单》没有被撤销之前，被上诉人颁证的依据较充分。三、被上诉人给第三人登记颁证的程序基本合法。根据《土地登记办法》的相关规定，被上诉人在经过申请、调查、现场测绘、权属界址认定、公告等程序，给第三人登记颁证，程序基本合法。故上诉人提出的颁证程序不合法没有法律和事实依据。综上，上诉人提出的被上诉人登记颁证的依据和程序不合法的理由不充分，对其要求改判的上诉请求，本院不予支持。原审判决驳回上诉人侯某进、朱某玉的诉讼请求并无不当。需要指出的是，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》精神，本案应当定性为土地行政登记行政争议案件。原审将本案定为土地行政管理颁证错误，应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人侯某进、朱某玉负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　郑　波

审　判　员　　夏　阳

代理审判员　　李俊颖

二〇一三年五月二十五日

代理书记员　　张　弛